11月7日，日軍參謀本部以臨參命第138號發布命令，將上海派遣軍和第十軍臨時組成“華中方麵軍”並由鬆井石根擔任司令官，具體任務是：“與海軍協力挫敗敵之戰爭意誌，取得結束戰局的機會為目的，殲滅上海附近的敵軍。”
這時，日軍參謀本部對華戰爭主要意圖還暫時停留在“蠶食”二字上。
為了確保這個任務的達成，當天還以臨命第600號下達了關於製令線的命令，對上海的部隊作戰範圍進行了明確，這個命令的內容是：中支那方麵軍的作戰區域大體是蘇州、嘉興一線以東地區。
按照日本東京方麵規定，日軍詳細的作戰範圍是：上海派遣軍的部隊占領至福山鎮、常熟、蘇州一線為止，另以兩個師團在昆山、太倉地區集結，第10軍前進占領至平望鎮、嘉興、海鹽一線為止。關於製令線的命令，還特別強調：“這隻是掃蕩上海附近之敵，絕不是攻占首都南京那樣積極的任務。”
但是，讓日本參謀本部始料未及的是，這條“製令線”並沒有起到實際的約束作用。這個命令，僅僅數天之後就被前線部隊堅決突破。
一周之後，11月15日夜，柳川平助第十軍召開軍事會議，研究部署下一階段的作戰計劃，專門私下廢除參謀本部的下達的“製令線”命令，決定“以軍的主力獨自果斷地向南京追擊”。17日，第十軍製定了《從嘉興向南京追擊的作戰指導要領》。次日，分別向所屬各兵團下達命令。
柳川平助急切地突破參謀本部的命令，自有他內心的底氣。第十軍從金山衛一舉登陸成功，之後順利占領上海。這一路走來，未曾失敗，戰損不大，這種順利滋生了他內心的狂妄，也更加輕視中國的軍力。為此，他急切地希望在這場戰爭中建立獨立的功勳。
正因為這樣，11月18日，第十軍同時向參謀本部和華中方麵軍報告“追擊南京的部署”，準備以既成事實向日本當局施壓。
對此，日軍參謀本部高度關注並進行了責問。11月20日，日軍參謀次長給鬆井部隊發來密電：“鬆井集團參謀長：丁集團（柳川平助第十軍）報告說，其部隊經湖州向南京全力追擊。其行動被認為超越了“臨命第600號”（即製令線的命令）所規定的範圍”。22日，柳川平助第十軍接到方麵軍的命令：“應終止向南京追擊”，但是，柳川平助就是一匹桀驁不訓的野馬，這個命令對他來說，根本沒有發揮應有的作用。
與此同時，“華中方麵軍”司令官鬆井石根早已在11月15日，積極與參謀本部謀略科長影佐禎昭和陸軍省軍務局科長柴田兼四郎說明攻打南京的必要性，並得到他們的理解。
就這樣，在鬆井石根華中方麵軍實際突破“製令線”的既成事實下，在中國軍隊節節敗退下，日本軍政兩界那貪婪的本性被徹底激發出來，日軍高層最終在11月24日廢除了作戰範圍的限定。一周後，發布攻取南京的命令：“華中方麵軍應與海軍協同，進攻敵國首都南京。”
由此，日本對華主導的局部侵略戰爭，正式轉變成由日本主導的全麵侵略戰爭。
11月17日，國防最高會議第五次會議在鐵道部防空洞召開，決定國民黨中央黨部和國民政府遷往重慶。會上，蔣委員長作題為《國府遷渝與抗戰前途》的演講，直言“國民政府遷移重慶，為三年前預定計劃之實現”，希望黨政軍全體同誌“共同一致，克盡本職，來爭取抗戰最後勝利”。20日，國民政府主席林森一行抵達漢口，隨即正式向世界各國發表《國民政府移駐重慶宣言》。
11月12日上海陷落，隨著日軍步步緊逼，保衛國都南京的任務擺在了國軍麵前。
在中國軍隊和人民浴血抗戰的時候，國際形勢卻成為了影響中國高層決定的最大變數。
11月3日，九國公約會議在比利時首都布魯塞爾舉行，中、美、英、法、蘇等19個國家參加的會議。中國代表顧維鈞在會議上力陳日軍侵略罪惡行徑，懇請各國在道義上經濟上對日本實行製裁，對中國給予支持。
在淞滬戰場，為了有一個體麵的階段性勝利來贏得國際會議的尊重，以便爭取有力的支持，南京最高統帥部否定了早先製定的戰略方針，導致淞滬第三戰區錯失戰略轉進的有利戰機，延遲的撤退轉進時間，幾乎變成了潰敗，中國軍隊傷亡無算。
而在九國會議召開期間，國際局勢無疑仍然是左右中國高層決定最大的變數。
早在10月22日，南京政府曾致電正在莫斯科訪問的中國軍事代表團團長楊傑，命令他向蘇方詢問：“如果《九國公約》會議失敗，中國用軍事抵抗到底，蘇方是否有參戰之決心與時期”。11月，蘇聯領導人伏羅希洛夫、斯大林在會見中方代表楊傑和張衝時都表示，在中國抗戰到達生死關頭時，蘇聯決不坐視，將對日出兵。
這樣，蘇聯的態度一時間又成為左右中國高層決定最大的變數。
11月24日，九國公約會議結束。這次會議對中國而言，注定就是沒有結果的會議。
“國與國之間，隻有利益”，這是列強們的法則。主導會議的英美兩國早已達成共識，但凡有損兩國利益和對日關係的提議一概不提。會議隻是停留在口頭譴責之上，最後草草通過了《九國公約會議報告書》，也僅僅強調九國公約和平原則的有效性、必要性和普遍適用性，要求中日停止敵對行動，采取和平程序。而對中國政府關於製裁日本的正義要求，卻是不了了之。這個會議，不管對中國來講，還對與會其他各國來講，都隻能說算是慘淡收場。英美列強，沒有得到應有的體麵，而作為會議討論的焦點，日本沒有得到應有的懲罰，中國也沒有得到應有的支持。
弱國無外交，從來都如此。
在對日問題上，蘇聯與中國都有共同的利益，會上盡管有蘇聯支持中國，但是蘇聯卻並沒有話語權，無法對會議的結果產生絲毫影響。
九國公約會議結束後，南京政府再次把獲取國際援助的期待眼光投向了蘇聯。11月26日、28日、29日，南京政府給在莫斯科的代表楊傑接連發出三封急電，命令迅速向蘇方表明中方抗戰到底的態度並緊急求援。11月30日，蔣介石委員長親自致電伏羅希洛夫和斯大林：“中國今為民族生存與國際義務已竭盡其最後、最大之力量矣，且已至不得已退守南京，惟待友邦蘇俄實力之應援，甚望先生當機立斷，仗義興師。”
蘇聯方麵，除了早先的承諾，卻是並沒有絲毫的實際行動。但是，不管蘇聯方麵有沒有支持中國抗戰的實際行動與真實意願，這個所謂的希望似乎仍然存在，這個外部因素的影響至始至終存在於南京保衛戰的指揮決策之中，成為保衛南京萬千中國軍人生死存亡的最大變數之一。
這時，日軍參謀本部對華戰爭主要意圖還暫時停留在“蠶食”二字上。
為了確保這個任務的達成，當天還以臨命第600號下達了關於製令線的命令，對上海的部隊作戰範圍進行了明確，這個命令的內容是：中支那方麵軍的作戰區域大體是蘇州、嘉興一線以東地區。
按照日本東京方麵規定，日軍詳細的作戰範圍是：上海派遣軍的部隊占領至福山鎮、常熟、蘇州一線為止，另以兩個師團在昆山、太倉地區集結，第10軍前進占領至平望鎮、嘉興、海鹽一線為止。關於製令線的命令，還特別強調：“這隻是掃蕩上海附近之敵，絕不是攻占首都南京那樣積極的任務。”
但是，讓日本參謀本部始料未及的是，這條“製令線”並沒有起到實際的約束作用。這個命令，僅僅數天之後就被前線部隊堅決突破。
一周之後，11月15日夜，柳川平助第十軍召開軍事會議，研究部署下一階段的作戰計劃，專門私下廢除參謀本部的下達的“製令線”命令，決定“以軍的主力獨自果斷地向南京追擊”。17日，第十軍製定了《從嘉興向南京追擊的作戰指導要領》。次日，分別向所屬各兵團下達命令。
柳川平助急切地突破參謀本部的命令，自有他內心的底氣。第十軍從金山衛一舉登陸成功，之後順利占領上海。這一路走來，未曾失敗，戰損不大，這種順利滋生了他內心的狂妄，也更加輕視中國的軍力。為此，他急切地希望在這場戰爭中建立獨立的功勳。
正因為這樣，11月18日，第十軍同時向參謀本部和華中方麵軍報告“追擊南京的部署”，準備以既成事實向日本當局施壓。
對此，日軍參謀本部高度關注並進行了責問。11月20日，日軍參謀次長給鬆井部隊發來密電：“鬆井集團參謀長：丁集團（柳川平助第十軍）報告說，其部隊經湖州向南京全力追擊。其行動被認為超越了“臨命第600號”（即製令線的命令）所規定的範圍”。22日，柳川平助第十軍接到方麵軍的命令：“應終止向南京追擊”，但是，柳川平助就是一匹桀驁不訓的野馬，這個命令對他來說，根本沒有發揮應有的作用。
與此同時，“華中方麵軍”司令官鬆井石根早已在11月15日，積極與參謀本部謀略科長影佐禎昭和陸軍省軍務局科長柴田兼四郎說明攻打南京的必要性，並得到他們的理解。
就這樣，在鬆井石根華中方麵軍實際突破“製令線”的既成事實下，在中國軍隊節節敗退下，日本軍政兩界那貪婪的本性被徹底激發出來，日軍高層最終在11月24日廢除了作戰範圍的限定。一周後，發布攻取南京的命令：“華中方麵軍應與海軍協同，進攻敵國首都南京。”
由此，日本對華主導的局部侵略戰爭，正式轉變成由日本主導的全麵侵略戰爭。
11月17日，國防最高會議第五次會議在鐵道部防空洞召開，決定國民黨中央黨部和國民政府遷往重慶。會上，蔣委員長作題為《國府遷渝與抗戰前途》的演講，直言“國民政府遷移重慶，為三年前預定計劃之實現”，希望黨政軍全體同誌“共同一致，克盡本職，來爭取抗戰最後勝利”。20日，國民政府主席林森一行抵達漢口，隨即正式向世界各國發表《國民政府移駐重慶宣言》。
11月12日上海陷落，隨著日軍步步緊逼，保衛國都南京的任務擺在了國軍麵前。
在中國軍隊和人民浴血抗戰的時候，國際形勢卻成為了影響中國高層決定的最大變數。
11月3日，九國公約會議在比利時首都布魯塞爾舉行，中、美、英、法、蘇等19個國家參加的會議。中國代表顧維鈞在會議上力陳日軍侵略罪惡行徑，懇請各國在道義上經濟上對日本實行製裁，對中國給予支持。
在淞滬戰場，為了有一個體麵的階段性勝利來贏得國際會議的尊重，以便爭取有力的支持，南京最高統帥部否定了早先製定的戰略方針，導致淞滬第三戰區錯失戰略轉進的有利戰機，延遲的撤退轉進時間，幾乎變成了潰敗，中國軍隊傷亡無算。
而在九國會議召開期間，國際局勢無疑仍然是左右中國高層決定最大的變數。
早在10月22日，南京政府曾致電正在莫斯科訪問的中國軍事代表團團長楊傑，命令他向蘇方詢問：“如果《九國公約》會議失敗，中國用軍事抵抗到底，蘇方是否有參戰之決心與時期”。11月，蘇聯領導人伏羅希洛夫、斯大林在會見中方代表楊傑和張衝時都表示，在中國抗戰到達生死關頭時，蘇聯決不坐視，將對日出兵。
這樣，蘇聯的態度一時間又成為左右中國高層決定最大的變數。
11月24日，九國公約會議結束。這次會議對中國而言，注定就是沒有結果的會議。
“國與國之間，隻有利益”，這是列強們的法則。主導會議的英美兩國早已達成共識，但凡有損兩國利益和對日關係的提議一概不提。會議隻是停留在口頭譴責之上，最後草草通過了《九國公約會議報告書》，也僅僅強調九國公約和平原則的有效性、必要性和普遍適用性，要求中日停止敵對行動，采取和平程序。而對中國政府關於製裁日本的正義要求，卻是不了了之。這個會議，不管對中國來講，還對與會其他各國來講，都隻能說算是慘淡收場。英美列強，沒有得到應有的體麵，而作為會議討論的焦點，日本沒有得到應有的懲罰，中國也沒有得到應有的支持。
弱國無外交，從來都如此。
在對日問題上，蘇聯與中國都有共同的利益，會上盡管有蘇聯支持中國，但是蘇聯卻並沒有話語權，無法對會議的結果產生絲毫影響。
九國公約會議結束後，南京政府再次把獲取國際援助的期待眼光投向了蘇聯。11月26日、28日、29日，南京政府給在莫斯科的代表楊傑接連發出三封急電，命令迅速向蘇方表明中方抗戰到底的態度並緊急求援。11月30日，蔣介石委員長親自致電伏羅希洛夫和斯大林：“中國今為民族生存與國際義務已竭盡其最後、最大之力量矣，且已至不得已退守南京，惟待友邦蘇俄實力之應援，甚望先生當機立斷，仗義興師。”
蘇聯方麵，除了早先的承諾，卻是並沒有絲毫的實際行動。但是，不管蘇聯方麵有沒有支持中國抗戰的實際行動與真實意願，這個所謂的希望似乎仍然存在，這個外部因素的影響至始至終存在於南京保衛戰的指揮決策之中，成為保衛南京萬千中國軍人生死存亡的最大變數之一。